Бюджетный федерализм презентация. Понятие и принципы бюджетного федерализма

Введение

Глава 1. Понятие, принципы и экономическая сущность понятия Бюджетный федерализм

Глава 2. Бюджетный федерализм в Российской Федерации

2.1. Форма государственного устройства России

2.2. Модели федерализма 1990’х годов

2.3. Бюджетный федерализм в Российской Федерации в настоящее время

2.4. Актуальные проблемы бюджетного федерализма в России в настоящее время

Глава 3. Бюджетный федерализм за рубежом

3.1. Американская модель бюджетного федерализма

3.2. Элементы бюджетного федерализма в ФРГ

3.3. Основные различия и сходства между моделями бюджетного федерализма в России и за рубежом

Заключение

Список литературы

Введение

Одной из основных характеристик федеративного государства является соответствие базовых направлений экономической политики как в действиях федерального правительства, так и в действиях правительств субъектов Федерации. Но добиться такой сбалансированности, особенно в российских условиях, - задача более чем непростая. Для обеспечения этого потребуется создание такой системы федерализма, которая способна эффективно учитывать интересы политических представителей как федеральных, так и региональных органов власти.

Поэтому неудивительно, что множество дискуссий, так или иначе затрагивает сложную проблему федерализма и разделения политических и финансовых полномочий между Федерацией и ее субъектами. В настоящее время ведутся различные переговоры на тему развития бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в России.

В данной работе предлагается широкий взгляд на проблемы бюджетного федерализма, предпринята попытка рассмотреть теоретические и отчасти прикладные вопросы конституционно-правовой проблематики бюджетного федерализма в России.

Основная цель исследования состоит в системном анализе общих принципов и закономерностей взаимодействия между федеративным устройством и бюджетным федерализмом, углубление знаний о содержании такой категории как «бюджетный федерализм». Цели исследования состоят также в выявлении и решении теоретических и практических проблем в сфере бюджетного федерализма.

Глава 1. Понятие, принципы и экономическая сущность понятия бюджетный федерализм

Одной из центральных проблем упорядочения бюджетной системы страны и взаимоотношений Федерации и регионов является проведение в жизнь принципа бюджетного федерализма. Существует множество определений термина бюджетный федерализм. Согласно одному из определений бюджетным федерализмом называют систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Другое определение данного понятия называет бюджетным федерализмом принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета, сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органов местного самоуправления.

В последнее десятилетие экономические и политические структуры Российской Федерации развивались достаточно быстрыми темпами. В политической системе произошли сдвиги в сторону более демократичной и представительской формы управления, которая требует от политических деятелей повышенного внимания к избирателям и ответственности перед ними. В крупномасштабной экономике, подобной российской, эффективность таких политических изменений зависит от того, насколько успешно развиваются отношения между федеральным правительством и субъектами Федерации (региональными и местными органами власти).

Основу бюджетного федерализма составляет разграничение предме­тов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ, заложенные в Конституции РФ.

В ведении Российской Федерации в области федерализма нахо­дятся:

Управление федеральной государственной собственностью;

Установление основ федеральной политики и федераль­ные программы в области государственного, экономиче­ского, экологического, социального, культурного и на­ционального развития РФ;

Установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денеж­ная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

Федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы, фе­деральные фонды регионального развития.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ в области федерализма находятся:

Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

Разграничение государственной собственности;

Природопользование; охрана окружающей среды и обес­печение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;

Общие вопросы воспитания, образования, науки, культу­ры, физической культуры и спорта;

Координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

Установление общих принципов налогообложения и сбо­ров в РФ;

Административное, административно-процессуальное, трудо­вое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное за­конодательство, законодательство о недрах, об охране ок­ружающей среды;

Установление общих принципов организации системы ор­ганов государственной власти и местного самоуправления;

Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных дого­воров РФ.

Вне пределов ведения РФ и полномочий Российской Феде­рации по предметам совместного ведения Российской Федера­ции и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой госу­дарственной власти.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. По предме­там совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответст­вии с ними законы и другие нормативные правовые акты субъ­ектов РФ.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения, автономная об­ласть и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и других норматив­ных правовых актов.Законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам.

Бюджетный федерализм основывается на принципах, под которыми понимают такое устройство бюджетной системы, при котором обеспечивается:

· самостоятельность бюджетов разных уровней. Самостоятельность бюджетов в данном случае означает:

1. закрепление за каждым уровнем власти собственных доходных источников и права самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в рамках действующего законодательства;

2. недопустимость изъятия дополнительно полученных доходов в вышестоящие бюджеты;

3. компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами государственной власти и управления, бюджетам.

· разграничение расходных обязательств между органами государственной власти и управления различных уровней;

· соответствие объема расходных обязательств, возложенных на каждый уровень государственной власти и управления, доходным полномочиям;

· наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями органов государственной власти и управления.

Глава 2. Бюджетный федерализм в Российской Федерации:

2.1. Форма государственного устройства России.

Форма государственного устройства – элемент формы государства, характеризующий внутреннюю структуру государства, способ его политического и территориального деления, обуславливающий определенные взаимоотношения всего государства с органами его составных частей. Различают следующие формы государственного устройства:

1) унитарная (простое, единое государство; в нем существует единая система высших органов власти и единая система законодательства, например, Польша, Венгрия, Испания);

2) федерация (сложное, союзное государство, части которого обладают в той или иной мере государственным суверенитетом, наряду с высшими органами государственной власти и федеральным законодательством существуют органы и законодательство субъектов федерации, такие как Германия, Индия, Россия, Мексика, США);

3) конфедерация (форма объединения государств, сохраняющих свой университет, например, существовавший в 1982-1989гг Сенегамбия).

Российская Федерация – это федеративное государство, созданное по воле ее многонационального народа . В ст.5 Конституции указывается, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов .

Российская административная система состоит из трех уровней. Федеральное (центральное) правительство является первым уровнем. Второй уровень включает 89 субъектов Федерации, которые характеризуются определенной степенью автономности по отношению к федеральному правительству. Статус субъектов Федерации претерпевал значительные изменения по мере того, как они требовали большей степени независимости. Третий уровень администрации состоит из местных органов власти. Сюда входит более 28 000 местных органов власти, которые включают органы власти крупных городов (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга), городских районов, малых городов, поселков городского типа и сельские администрации. Однако, поскольку бюджеты местных органов власти сильно зависят от региональных бюджетов, можно сказать, что российская система федерализма в финансовом отношении представляет собой скорее два, а не три уровня: федеральное правительство, с одной стороны, и региональные и местные органы власти - с другой.

Бюджетный федерализм - это система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Он является сложным механизмом регулирования федеративных отношений на базе специально организованных бюджетно-налоговых связей.
Базовыми принципами бюджетного федерализма являются:
единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;
сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;
высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственность органов власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциала соответствующих территорий при наделении властных структур необходимой для этого налоговой инициативой;
активное участие членов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.
Когда говорят о бюджетном федерализме, то речь, в первую очередь, идет о распределении и перераспределении расходов и доходов на основе сочетания централизма и децентрализации. В идеале такая модель предполагает самостоятельность региональных и местных бюджетов и одновременно сохранение за федеральным центром доминирующего положения в решении узловых вопросов финансового обеспечения деятельности государства. Бюджетный федерализм может эффективно претворяться только при законодательном распределении бюджетных полномочий, которое должно включать три аспекта:
1) разграничение доходных (налоговых) полномочий;
2) разграничение расходных полномочий;
3) выравнивание бюджетов.
Идеальная модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий членов Федерации должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному за данным уровнем государственной власти. Однако это возможно только теоретически, а на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями существует разрыв. В результате возникает?вертикальный дисбаланс или?вертикальный финансовый разрыв. Существует также и?горизонтальный финансовый дисбаланс, обусловленный неравномерным распределением доходной базы по различным регионам. Поэтому бюджетный федерализм предполагает вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетных систем.
Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в целом достаточен для осуществления их функций. Таким образом, существует равенство расходных и доходных полномочий. Важным моментом для вертикального выравнивания является четкое разграничение обязанностей между всеми уровнями власти и наделение их доходами, достаточными для выполнения этих обязанностей.
Под горизонтальной сбалансированностьюпонимается общее соответствие доходов расходам бюджетов разных уровней. Более важной и сложной задачей является обеспечение вертикального выравнивания. Даже при равенстве совокупных доходов и расходов бюджетов разных уровней, как правило, сохраняются существенные различия в бюджетном положении отдельных территорий и регионов. Чаще всего это обусловлено не зависящими от местных властей факторами: уровнем экономического раз- вития территории; хозяйственной специализацией; численностью и плотностью населения; природно-климатическими особенностями и др.
Вертикальное выравнивание происходит за счет дотаций, субсидий, субвенций, бюджетной ссуды, бюджетного кредита.
Дотации- бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах на покрытие расчетных минимально необходимых текущих расходов без определения конкретных направлений расходов по их видам, при недостаточности у них собственных доходов и отчислений от регулирующих налогов.
Субсидии -бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на условиях долевого финансирования целевых расходов. По сравнению с дотациями субсидии являются более гибкой формой и могут использоваться в регулировании инвестиционной бюджетной деятельности местных органов власти. Вместе с тем, поскольку субсидии предусматривают встречное финансирование из региональных и местных бюджетов, то в условиях роста дефицита бюджетов разных уровней они применимы не во всех случаях.
Субвенции= бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах с указанием конкретной цели и на определенный срок. В случае неизрасходования ее в установленный срок или расходования не по назначению соответствующие средства субвенции подлежат возврату в бюджет, из которого они были получены. Если же субвенция выделяется с указанием и других условий, то она называется обусловленной субвенцией.Различают текущие и инвестиционные субвенции в зависимости от их целевого характера и условий предоставления.
К текущим относят субвенции, направленные на финансирование текущих расходов (расходы на социально-культурные мероприятия, содержание бюджетных организаций и социальную защиту населения, подлежащие первоочередному бюджетному финансированию). К инвестиционным относятся субвенции, связанные с расширенным воспроизводством, финансированием инвестиционной и инновационной деятельности (капитальные вложения на развитие социальной инфраструктуры, охрану окружающей среды, комплексное развитие территории и т.п.).
Бюджетный кредит- это сумма денежных средств, выделяемых бюджету другого уровня на возвратной и возмездной основах. Бюджетный кредит как форма выравнивания используется значительно реже, чем другие формы.
Важную роль в вертикальном выравнивании играют также собственные и регулирующие налоги и доходы. Собственные доходы - это налогиили доходы, закрепленные за соответствующим бюджетом полностью или частично (в определенной доле или по разделенной налоговой ставке) напостоянной (долговременной без указания срока) основе в соответствии с действующим законодательством.
Регулирующие доходы - это доходы или налоги, по которым законодательными (представительными) органами власти вышестоящего территориального уровня, при утверждении бюджета на очередной финансовый год, устанавливаются на временной (не менее чем на год) и на долговременной с указанием срока (не менее трех лет) основе нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты нижестоящего уровня.
Выравнивание может осуществляться также за счет предоставления отдельным регионам особого экономического режима. В мировой практике существуют три основных подхода центра к требованиям регионов о предоставлении особого экономического режима. Первый - индивидуально-договорный подход, когда центр договаривается с каждым регионом в отдельности о распределении налоговых поступлений или других условиях. Этот подход распространен в некоторых странах, например в Китае.
Второй подход - это создание специальных бюджетных режимов, в рамках которых отдельным регионам предоставляются особые права в вопросах налогов и расходов. Официально такие режимы для отдельных территорий существуют лишь внескольких странах - на Филиппинах, в Австралии, Малайзии.
И третий подход - применение нормативно-расчетной формулы субсидий с целью частичного выравнивания бюджетных условий регионов. Его использует большинство стран для решения проблем вертикального и горизонтального выравнивания между регионами. При этом используются два основных способа межбюджетного выравнивания:
1. Выравнивание региональных бюджетных доходов.
2. Выделение финансовой помощи для покрытия разницы между прогнозным объемом доходов и нормативным объемом расходов.
Часто первый способ называют доходным, а второй - расходно-доходным выравниванием.
Доходное выравниваниетрадиционно считается самым простым и наиболее прозрачным методом распределения средств федеральной финансовой помощи регионам. Он подразумевает предоставление ресурсов только в зависимости от дифференциации по регионам среднедушевых налоговых доходов (или всех среднедушевых доходов). Такое доходное выравнивание может базироваться на учете отклонения скорректированных отчетных или прогнозных доходов субъекта Федерации от некоторого уровня, например, среднего по стране.
Альтернативным методом выравнивания может служить перераспределение ресурсов, основывающееся на оценке имеющейся налоговой базы (налогового потенциала), например, при оценке валового регионального продукта, или показателе доходов в регионе, опирающемся на данные сводного финансового баланса. В таком случае федеральная помощь выделяется для выравнивания регионального фискального потенциала. Может иметь место выравнивание доходов регионов в смысле обеспечения каждому из них некоторого минимального уровня доходов. При доходном
выравнивании обычно рассчитываются специальные коэффициенты - индексы бюджетных расходов, смысл которых заключается в учете межрегиональной дифференциации стоимости оказания государственных услуг.
Принципиальным преимуществом применения на практике методики доходного выравнивания при распределении федеральной финансовой помощи является фактический отказ центральных органов власти от обязательств по финансированию региональных бюджетных расходов. При выравнивании доходных показателей федеральный центр несет ответственность только по обеспечению определенного уровня бюджетных доходов, предоставляя право региональным властям самостоятельно определять направления расходования средств и, следовательно, принимать на себя обязательства по их финансированию.
Второй возможный вариант распределения средств федерального центра регионам основывается на так называемом расходно-доходном выравнивании.В этом случае учитывается потребность региона в осуществлении бюджетных расходов, а главной проблемой становится определение обоснованных расходных потребностей региональных и местных органов власти. Среди наиболее простых методов можно выделить выравнивание, учитывающее только численность населения отдельных регионов и его половозрастную структуру, а также выравнивание на основе различий между регионами по стоимости стандартной потребительской корзины или величины прожиточного минимума.
Существует также методика расходно-доходного выравнивания, основанная на обеспечении минимального уровня регионального дефицита. Она исходит из необходимости довести расчетный уровень дефицита (разрыва между расчетными доходами и расходными потребностями в прогнозном периоде) бюджетов регионов до одного и того же, минимально возможного уровня. Уровень выравнивания в этом случае может быть определен как отношение разрыва между доходами и расходами к расходам бюджета региона. В качестве одного из вариантов расходно-доходного выравнивания можно рассматривать методику, основанную на сопоставлении нормативных расходов региона, рассчитанных на основе государственных стандартов с единым, нормативным уровнем их финансирования, выраженным, например, через долю налоговых поступлений в валовом региональном продукте. По этой методике оценивается реальная бюджетная обеспеченность регионов на основе индексов бюджетных расходов и налоговых ресурсов. Трансферты из федерального центра распределяются таким образом, чтобы повысилась бюджетная обеспеченность регионов с удельным и (в расчете на душу населения) налоговыми ресурсами ниже среднего по стране уровня, гарантировав наименее развитым территориям минимальный уровень бюджетной обеспеченности. В этой методике учитываются такие показатели, как валовой региональный продукт (объем созданных на определенной территории товаров и услуг), валовые налоговые ресурсы (оценка потенциальных налоговых доходов консолидированного бюджета региона), индекс бюджетных расходов и др.
Существуют две основные модели бюджетного федерализма: децентрализованная и кооперативная. Особенностями децентрализованной модели(Канада, США, Великобритания, Япония) являются следующие:
1) региональные власти получают высокую степень финансовой самостоятельности;
2) финансовым обеспечением независимости и самостоятельности является право регионов (штатов и т.п.) устанавливать собственные налоги или определять порядок налогообложения;
3) четкое разделение и закрепление соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы. Как правило, налоговыми источниками центрального бюджета являются подоходные налоги физических и юридических лиц, таможенное налогообложение. Налоговыми источниками региональных и местных бюджетов выступают налоги на товары и услуги, имущество, земельные участки (второстепенные налоги);
4) центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов;
5) система бюджетного выравнивания развита слабо. Как правило, федеральные средства предоставляются в виде целевых перечислений на финансирование конкретных программ;
6) центральное правительство снимает с себя ответственность по долгам региональных правительств и не отвечает за дефицит их бюджетов. Региональные правительства самостоятельно изыскивают средства для погашения дефицита бюджета.
Кооперативная модельбюджетного федерализма получила в настоящее время более широкое распространение в мировой практике. Она существует в большинстве европейских стран и характеризуется следующими основными чертами:
1) широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода;
2) наличием собственных и регулирующих налогов и доходов для каждого уровня бюджетной системы;
3) введением местных ставок к федеральным и территориальным налогам;
4) повышенной ответственностью центра за состояние региональных финансов (дефицит бюджета, наличие долга);
5) ограничение самостоятельности региональных властей в вопросах внешних заимствований. Как правило, внешними заимствованиями могут заниматься только органы федеральной власти, тогда как региональные власти - внутренними заимствованиями;
6) наличие развитого механизма перераспределения денежных средств между уровнями бюджетной системы через субсидии, дотации, субвенции и т.п.
Кооперативная модель, как правило, используется там, где существуют весьма значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности разных регионов. Поэтому именно для кооперативной модели большое значение приобретает вертикальное выравнивание за счет дотаций, субсидий, субвенций.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

КУРСОВАЯ РАБОТА

Тема: «Бюджетный федерализм»

Введение

Работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя параграфы, заключения, приложение и библиографического списка. В каждой из глав автор старался показать понятие и сущность бюджетного федерализма, отличительные черты, проблемы, показать, что Россия старается следовать пути развития по германской модели бюджетного федерализма, понять на каких принципах основывается бюджетный федерализм. Поэтапно рассмотреть формирование бюджетного федерализма в России, а также рассмотреть особенности межбюджетных отношений в Пермском крае. Цели исследования состоят также в выявлении и решении теоретических и практических проблем в сфере бюджетного федерализма.

Одной из центральных проблем упорядочения бюджетной системы страны и взаимоотношений Федерации и регионов является проведение в жизнь принципа бюджетного федерализма. Опыт развитых федеративных государств как по созданию федеративных отношений в стране в целом, так и по выравниванию интересов, в том числе финансовых, между федерацией и субъектами, в частности. Экономические и политические процессы, происходящие в последние годы в стране, провозглашение Российской Федерации федеративным правовым государством (ст. 1 Конституции РФ) привели к изменению внутрифедеративных отношений, в том числе в бюджетной сфере.

В такой ситуации особую актуальность приобретает вопрос о совершенствовании законодательства вообще, и в такой области, как финансовое право. Только бюджетные взаимоотношения между центром и регионами удостоились специального термина - бюджетный федерализм , хотя экономика, социальная сфера, ресурсный потенциал тоже имеют важное значение для любой федерации.

Эффективность взаимодействия властей разных уровней в решающей степени зависит именно от финансовых отношений. Нет лучшего способа управления, чем управление с помощью денег. Нарушения принципов бюджетного федерализма чревато ослаблением государства, дестабилизацией бюджетной системы, снижением эффективности экономической политики. Без реорганизации финансовых отношений невозможно ни оздоровление государственных финансов, ни наведение элементарного порядка в бюджетной сфере, ни, наконец, безусловное выполнение бюджетных обязательств государства перед населением, учреждениями и организациями социальной сферы. Такая реорганизация финансовых отношений, в частности - межбюджетных, возможна только при условии дальнейшего совершенствования их правового регулирования и правообеспечения. Необходимость изучения правового регулирования межбюджетных отношений Российской Федерации и ее субъектов вызвана тем, чтобы с помощью правовых методов урегулировать проблемы, возникающие в бюджетных отношениях между федеральным центром и регионами, что приведет к обеспечению баланса интересов в системе государства. Развитие бюджетного федерализма в России на глазах превращается из теоретической концепции в необходимое условие выживания государства и экономики. Таким образом, исследование проблем бюджетного федерализма является актуальной задачей науки финансового права.

1. Сущность бюджетного федерализма и его модели

Бюджетный федерализм, или фискальный федерализм (от слова «фиск» - казна) - это система управления публичными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом.

Принципы, на основе которых функционируют федеративные бюджетные системы, называют принципами бюджетного федерализма .

Назначение федерализма заключается в сочетании интересов федерации в целом и каждого отдельного ее субъекта. А одним из инструментов достижения такого баланса интересов является бюджетная сфера, предполагающая разграничение расходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, обеспечения их доходами, а также предоставление финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности на всей территории России.

Бюджетный федерализм - устройство бюджетной системы государства, при котором каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах, закрепленных за ним бюджетных полномочий. Форма автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти основана на четких, закрепленных законодательством нормах.

Термин «бюджетный федерализм» употребляется в мировой экономической литературе не только в отношении государств, имеющих федеративное устройство, но и в отношении унитарных государств, поскольку характеризует главным образом экономический аспект межбюджетных отношений. «Экономический словарь». Под ред. А.И.Архипова, ТК «Велби», издательство «Проспект», 2004 г. То есть - это разграничение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в формировании и исполнении бюджетов различных уровней.

В настоящее время в мире к федеративным государствам, где в разной степени реализуются принципы бюджетного федерализма, относятся свыше 20 государств: Швейцария, Германия, США, Канада, Россия, Австрия, Бельгия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Австралия, Индия и др.

Основная задача бюджетного федерализма заключается в выборе в конкретных экономических и политических условиях наиболее эффективной модели бюджетных отношений. Для этого, прежде всего, необходимо четко распределить расходные функции между уровнями власти, закрепить за ними соответствующие источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи (межбюджетных трансфертов) регионам (рис. 1).

Рис. 1. Схема межбюджетных отношений

Различные страны задачу выбора модели бюджетных отношений решают по-разному. В итоге эффективность системы межбюджетных отношений определяется не степенью централизации (децентрализации) бюджетной системы, наличием или отсутствием регулирующих налогов, долями доходов (расходов) федерального правительства, объемом и способами передачи финансовой помощи, а чётко сбалансированной системой, сформированной с учётом всех этих факторов и строго соответствующей особенностям данного федеративного государства. Как правило, более высокая централизация бюджетной системы и больший объем перераспределяемых бюджетных средств характерны для стран со значительной степенью неравенства бюджетной обеспеченности между субъектами федерации.

Межбюджетные отношения - это взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Межбюджетные отношения организуются в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, но строиться они могут на разных основах (принципах).

Условно принято различать унитарные и федеративные бюджетные системы . Унитарным бюджетным системам соответствуют высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти. Федеративным бюджетным системам присуща высокая степень самостоятельности территориальных бюджетов при соблюдении единства общегосударственных интересов.

1.1 Проблемы бюджетного федерализма : в ертикальное и горизонтальное выравнивание

Бюджетный федерализм - это система налогово-бюджетных отношений органов власти различных уровней в процессе формирования доходов бюджетов и финансирования расходов на всех этапах бюджетного процесса. Эта система отношений представляет собой особые межбюджетные отношения, которые возникают на основе движения бюджетных ресурсов.

Проблемы бюджетного федерализма решаются главным образом при осуществлении бюджетного процесса Российской Федерации.

Д ве основных проблемы организации бюджетного федерализма: проблемы вертикального и горизонтального выравнивания бюджетных возможностей органов государственной и местной власти.

1. Вертикальное выравнивание предполагает обеспечение финансовой базы для всех бюджетов для полной реализации полномочий, установленных законом. Связано с наличием достаточных источников доходов для покрытия расходов, которые определены функциями органов власти. Чтобы обеспечить вертикальное выравнивание, необходимо в первую очередь осуществить распределение полномочий и расходов за каждым бюджетным уровнем на основе закона. Тем самым установить ответственность за финансирование расходов за федеральными, региональными и местными органами.

В настоящее время бюджетные полномочия и расходы бюджетов нечетко определены действующим законодательством и нет полного разграничения полномочий и расходов, установленных законом. Это связано с тем, что в бюджетном законодательстве установлена слишком общая система разграничения полномочий (в основном по разделам функциональной классификации) и значительная часть полномочий осуществляется совместно, без разграничения по видам бюджета.

Такая система приводит к вертикальной несбалансированности бюджетной системы и дает возможность вышестоящим органам власти произвольно определять бюджеты, за счет которых финансируются государственные расходы, и не предоставлять для совместно финансируемых полномочий средства на субсидиарной основе. Это приводит к тому, что расходы неравномерно распределены в бюджетной системе.

Вертикальное выравнивание также связано с установлением эффективной системы закрепления доходных источников за бюджетами разных уровней.

Для государств с федеративным устройством можно выделить три типа организации бюджетной системы : централизованные, децентрализованные и комбинированные. Марченко Г. В., Мачульская О. В. Финансовые механизмы межрегионального выравнивания//Финансы и кредит. 2000. № 1. С. 13.

При централизованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений. Здесь самостоятельность функционирования нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму.

Децентрализованные типы организации бюджетной системы строятся на признании высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. И, наконец, полномочия в сфере расходов адекватны полномочиям в сфере доходов. При этой организации проведение единой финансовой и экономической политики в рамках государства весьма затруднено. Региональная децентрализация в этих случаях может, как способствовать развитию особенностей и преимуществ национальных экономик, так и стать причиной распада государства. Сложная проблема состоит в нахождении той грани, за которой децентрализация власти ведет к неизбежному противопоставлению интересов субъектов федерации государству в целом.

Для комбинированной модели бюджетного федерализма характерны следующие моменты:

- использование механизма горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания;

- повышенная ответственность федерального центра за создание условий для социально-экономического развития регионов, что неизбежно ограничивает самостоятельность региональных властей и обусловливает необходимость контроля со стороны федеральных органов власти;

- значительная роль бюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов.

Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов. По сути, оно означает недостаточность поступлений из собственных источников в бюджет какого-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением населению общественно значимых услуг.

2. Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации для устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивелирование региональных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.

С 1995 года в России, как и в большинстве развитых стран, действует ФФПС как основной инструмент горизонтального выравнивания. Методика распределения средств ФФПС постоянно совершенствуется. Так, за основу распределения средств ФФПС в 1999 году взят среднедушевой доход, являющийся более объективным критерием по сравнению с ранее действующим - превышение доходов над расходами.

В то же время, недоработана нормативная база распределения средств ФФПС. Бюджетный кодекс предусматривает принятие ряда нормативных актов, например, федерального закона, устанавливающего перечень, виды и количественные значения минимальных государственных стандартов, и постановления Правительства РФ о нормативах финансовых затрат на предоставление государственных услуг и минимальной бюджетной обеспеченности.

Опыт развитых стран с федеративным устройством показывает, что для обеспечения эффективного функционирования любой модели бюджетного федерализма должны выполняться, по крайней мере, три условия, а именно:

- однозначное разграничение и законодательное закрепление полномочий между всеми уровнями власти по расходам;

- наделение соответствующих уровней власти достаточными для выполнения этих полномочий доходными источниками;

- вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений.

1.2 Модели бюджетного федерализма

В мире существуют государства с различными типами федеративного устройства. Для каждого типа характерна своя модель бюджетного федерализма. Наиболее известными являются американская и германская модели. Иногда их называют соответственно конкурентной и кооперативной.

1. Американская модель строится на относительно большой самостоятельности отдельных штатов. Зачастую она рассматривается как классическая модель бюджетного федерализма.

В США отсутствует система горизонтального долевого распределения доходов. Большинство федеральных субсидий штатам зависит от объемов долевого финансирования штатными и местными органами власти. Такая политика не направлена на выравнивание социально-экономических условий жизнедеятельности регионов. Более того, она содействует, прежде всего, развитию богатых штатов.

Отдельные штаты, местные органы власти имеют право осуществлять собственную налоговую политику. Федерация, штаты, муниципалитеты имеют собственные непересекающиеся налоги. Регионы значительно отличаются по налогам и расходам друг от друга. Столь существенная региональная диспропорция по-разному оценивается специалистами с позиции ее влияния на аллакационную эффективность и экономический рост.

2. В условиях германской модели характерной чертой является возрастающая тенденция к единообразному распределению ресурсов между землями. Межбюджетные отношения базируются на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями, при этом осуществляется их частичное перераспределение так, чтобы сократить разрыв между территориями с различными доходами. Прямая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов относительно невелика, но есть многочисленные и весьма крупные федеральные и совместные программы регионального развития.

Расходные полномочия между всеми уровнями власти в Германии распределены в соответствии с принципами классического бюджетного федерализма. Германская модель бюджетного федерализма создала высокую степень однородности региональных общественно полезных услуг для населения. Система бюджетного налогового выравнивания возможностей в Германии вызывает действие разнонаправленных, порою спорных стимулов. Экономически сильные земли не очень-то заинтересованы укреплять свою налоговую базу или преследовать лиц, уклоняющихся от налогов, так как значительные суммы фактически собственных доходов через федеральное правительство перечисляются в финансово слабые земли. Конституция Германии говорит о необходимости установления по всей стране единообразных условий жизни населения.

3. Канадская модель бюджетного федерализма во многом похожа на американскую модель. Провинции вправе принимать законы по всем региональным и местным вопросам. Они самостоятельно определяют собственную налоговую политику. В Канаде есть как общие, так и индивидуальные налоги для каждого уровня власти. На федеральном уровне важнейшими налогами являются личный подоходный налог, налог с доходов корпораций, налог на добавленную стоимость. Сайдель Б., Веспер Д. Бюджетный федерализм: сравнительный анализ по странам. М., 2005. С. 13.

В Канаде отсутствует единая система сбора налогов. Это относится к личному подоходному налогу, налогу на доходы корпораций. В канадской модели бюджетного федерализма, в отличие от американской, важную роль играют процессы повсеместного выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности населения. Это задача как общенациональных, так и провинциальных органов власти Канады. Однако размеры трансфертов на выравнивание финансовых возможностей слабым провинциям меньше, чем в Германии. Критерием выделения трансфертов в Канаде служит степень отставания финансовой обеспеченности провинций от средненационального расчетного уровня.

Для Российской Федерации на данный момент характерен процесс развития межбюджетных отношений с использованием опыта стран, которые построили оптимальную систему бюджетного федерализма и добились реального успеха в региональном выравнивании.

Россия старается следовать пути развития по германской модели бюджетного федерализма. В 2004 году Россия приблизилась к подлинно германской модели разделения налогов, так как в Бюджетном кодексе закрепили доли бюджетов разных уровней в налоговых поступлениях, но при этом учитывались российские особенности налоговой системы. В России и Германии существенно различается система распределения налогов между бюджетами разных уровней. Германская модель бюджетного федерализма обеспечивает социальную справедливость, но в ущерб эффективности, что является схожим с российской моделью.

1.3 Основные различия и сходства между моделями бюджетного фе дерализма в России и за рубежом

На сегодняшний день наиболее актуальной является выработка стратегии развития бюджетного федерализма, в этой связи для России весьма полезен опыт зарубежных стран. Проводя параллели между различными системами можно составить оптимальную стратегию развития. Используя опыт США и ФРГ, я постараюсь определить основные сходства и различия между моделями бюджетного федерализма в России и представленными странами.

Особенность американской системы - полномочия в области налогообложения всех штатов и федерального правительства практически независимы. При условии соблюдения конституционных положений штаты вправе вводить любые налоги по любым ставкам. В России такие полномочия у субъектов Федерации отсутствуют. В Налоговом Кодексе РФ определено, какие налоги имеет право взымать субъекты Федерации. Они уполномочены определять только ставку налога в определенных рамках. Правительство США всегда осуществляет администрирование своими собственными налогами, а местные органы власти могут вводить свои дополнения к налогам штатов. Распределяемые налоги, которые являются отличительной чертой немецкой фискальной системы, в США практически отсутствуют. Для России характерны распределяемые налоги, в отличие от США.

Для устранения существующих горизонтальных диспропорций используются целевые бюджетные гранты, выделяемые непосредственно нуждающимся категориям населения в соответствии с утвержденными федеральными программами («Медикэр», «Пособия и услуги ветеранам», «Специальное обеспечение» и др.). Расходы же федерального бюджета США на региональное и местное развитие занимают незначительное место: 0,5-0,8% общей суммы расходов.

На первый взгляд децентрализованная модель принятия решений, характерная для США, по распределению бюджетных полномочий обладает одним важнейшим преимуществом перед централизованной моделью «наиболее вероятного эффективного распределения полномочий». Это преимущество состоит в адаптивности данной модели. Но так ли эффективна модель децентрализованного принятия решений? Основным, «демократическим» недостатком такой системы является излишняя ее децентрализация, что затрудняет, в свою очередь, принятие эффективных решений на федеральном уровне.

Недостатками децентрализованной модели бюджетного федерализма также является ослабление контроля за бюджетно-налоговой деятельностью региональных органов власти, равнодушное отношение центральных властей к проблеме горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов, отсутствие ответственности по их долгам, невозможность проведения единой бюджетно-налоговой и экономической политики в масштабе всей страны.

Исходные предпосылки формирования федеративного строя в России в корне отличны от США. У российского федерализма есть ряд специфических особенностей. К ним можно отнести неразвитость демократических институтов и процедур; различия в возрасте этих институтов. Т.е., можно сделать вывод, на сегодняшний день опыт федерализма США для нее неприемлем.

ФРГ более схожа с Россией, как в истории образования, так и в истории развития. Но при этом у каждой страны существуют свои особенности и отличия. Рассмотрим их.

В Германии главными административно-территориальными единицами являются федерация, земли (субъекты федерации, их 16) и общины (наиболее дробная единица деления страны). Большинство задач решается федерацией и землями совместно. Федерация финансирует объекты, имеющие общефедеральное значение, земли обеспечивают средствами объекты регионального значения, общины финансируют все местные социально-бытовые, образовательные, культурные и тому подобные мероприятия. В России распределение компетенций строится на тех же принципах, но оно недостаточно четкое и не имеет прочной нормативной базы.

В Германии в соответствии с Основным законом федерация и земли в финансовом отношении независимы и ведут бюджетное хозяйство самостоятельно, общины же являются частью земель, и их бюджеты подконтрольны землям. Таким образом, в Германии сложилась трехуровневая система бюджетных взаимоотношений.

В Конституции России вообще нет раздела, посвященного финансовым вопросам. Многие аспекты межбюджетных взаимоотношений регулируются принимаемыми ежегодно законами о федеральном бюджете, но в них оговариваются вопросы, связанные только с Федерацией и ее субъектами, т.е. в России на федеральном уровне закреплена двухуровневая система бюджетных взаимоотношений.

В целом и по общим принципам организации межбюджетных отношений, и по степени децентрализации бюджетной системы Россия и Германия вполне сопоставимы друг с другом, но различные механизмы регулирования межбюджетных отношений.

Основным источником доходной части государственного бюджета как в Германии, так и в России являются налоги. Также - большое количество распределительных налогов.

Российская система вертикального распределения налогов во многом сходна с германской, однако имеет немало и отличий. Во-первых, к общим здесь относится большинство налогов. Во-вторых, в России так и не удалось добиться реального выравнивания положения субъектов Федерации в бюджетной системе. В-третьих, специфично для России использование на уровне субъектов Федерации механизма, предусматривающего соединение в одном налоге ставок, устанавливаемых органами управления различных уровней, при введении вышестоящими органами определенных предельных ставок.

В отличие от Германии в России горизонтальное перераспределение почти отсутствует. Существующий фонд финансовой поддержки субъектов Федерации является лишь аналогом дополнительных субсидий федерации в Германии.

В области разграничения источников опыт РФ во многом схож с опытом ФРГ: в обеих странах установлено единообразное законодательство по всем важнейшим вопросам, а также единая налоговая система по всей федерации.

Подводя итог вышесказанному, можно утверждать, что применить германскую модель в России в чистом виде в системе перераспределения бюджетных ресурсов из-за наличия диспропорций между субъектами Федерации, как в доходах, так и в расходах на душу населения не представляется возможным. Ее необходимо адаптировать к специфике России.

2. Бюджетный федерализм в России

бюджетный федерализм модель отношение

РФ по своей форме государственного устройства является федеративным государством.

Под «бюджетным федерализмом» в РФ понимаются отношения между органами государственной власти РФ и органами власти субъектов РФ по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов и налоговых доходов, распределения и перераспределения налоговых доходов между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ, исходя из необходимости обеспечения единства общегосударственных интересов населения, проживающего на территориях субъектов РФ и входящих в них муниципальных образований.

Согласно Конституции РФ должны быть разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами субъектов Федерации, в том числе в области бюджета.

Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами - основной принцип федерализма, предусмотренный в ст. 11 Конституции РФ, федеративных и иных (двусторонних) договорах между Российской Федерацией и ее субъектами.

В главе 3 Конституции РФ перечислены все субъекты Российской Федерации. Всего 89 субъектов - республики в составе РФ; края, области, в том числе одна автономная область, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург); автономные области и округа. Статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и уставом субъекта РФ.

Согласно ст. 71 Конституция РФ в ведении Российской Федерации находятся:

Федеральная государственная собственность и управление ею;

Установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

Установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

Федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы;

Федеральные фонды регионального развития;

Внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ;

Внешнеэкономические отношения РФ;

Оборона и безопасность.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся (в соответствии со ст. Конституции РФ):

Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

Разграничение государственной собственности;

Координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение;

Установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ).

Важную роль в бюджетной системе России играет местное самоуправление. В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Оно осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Эти органы в соответствии со ст. 132 Конституции РФ могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Развитие федерализма в России предполагает учет региональных особенностей в хозяйственной жизни при проведении экономических реформ, а также соблюдение федеральных законов РФ, повышение исполнительной дисциплины, обеспечение единого правового пространства Российской Федерации.

Одним из недостатков в реализации федерализма является несоответствие законов и решений субъектов РФ нормам федерального законодательства, несоблюдение федеральных законов в ряде регионов. В целях укрепления исполнительной вертикали, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и улучшения контроля за исполнением федеральных законов в России создано 8 федеральных округов. Каждый из них возглавляет полномочный представитель Президента РФ.

	Название округа	Площадь (км 2)	Население (человек) Оценка численности постоянного населения субъектов Российской Федерации на 1 января 2009 года и в среднем за 2008 год; Федеральная служба государственной статистики.	Субъектов РФ	Административный центр
	Центральный федеральный округ
	Южный федеральный округ				Ростов-на-Дону
	Северо-Западный федеральный округ				Санкт-Петербург
	Дальневосточный федеральный округ				Хабаровск
	Сибирский федеральный округ				Новосибирск
	Уральский федеральный округ				Екатеринбург
	Приволжский федеральный округ				Нижний Новгород
	Северо-Кавказский федеральный округ				Пятигорск

Согласно Указу Президента полномочный представитель федерального округа выполняет следующие функции:

· обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в федеральном округе;

· организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными и религиозными объединениями;

· разрабатывает совместно с межрегиональными экономическими ассоциациями программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;

· организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;

· согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта РФ, находящегося в пределах этого округа;

· принимает участие в работе органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;

· вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушениям прав и свобод человека и гражданства РФ.

Бюджетный федерализм реализуется главным образом в ходе бюджетного процесса, при формировании бюджетных доходов и расходовании бюджетных средств.

Бюджетный федерализм основывается на следующих основных принципах :

· законодательном разграничении полномочий между органами власти всех уровней по формированию доходов и расходов бюджетов;

· обеспечении органов власти соответствующего уровня необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;

· обеспечении вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;

· самостоятельности и равноправии каждого бюджета, входящего в бюджетную систему. Этот принцип предполагает самостоятельность бюджетного процесса, в том числе в определении использования бюджетных средств, подконтрольности исполнения бюджета соответствующим представительным органом власти;

· организации межбюджетных отношений в рамках бюджетной системы РФ.

В основе межбюджетных отношений лежат следующие положения:

· распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы - закрепление расходов за федеральным бюджетом, за бюджетами субъектов Федерации, за местными бюджетами;

· разграничение (закрепление на постоянной основе и распределение по временным нормативам) доходов по уровням бюджетной системы РФ;

· равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных прав муниципальных образований;

· выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом;

· равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ Межбюджетные отношения ныне строятся в соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 года «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений».

2.1 Этапы формирования бюджетного федерализма в России

Формирование российской модели бюджетного федерализма прошло несколько качественно различных этапов. В 1991-1993 гг. происходила стихийная децентрализация межбюджетных отношений. Бюджетное выравнивание проводилось с применением дифференцированных и крайне нестабильных нормативов отчислений от основных федеральных налогов. Размеры прямой финансовой помощи из федерального бюджета были велики, однако отсутствовали четкие критерии ее предоставления, а сама процедура проходила в рамках индивидуальных согласований, нередко носящих субъективный характер. Такая система фактически воспроизводила прежние командно-административные подходы к бюджетному выравниванию, что в условиях формирования рыночной экономики и политической децентрализации привело к острому бюджетному кризису.

С 1994 года стала осуществляться первая реформа межбюджетных отношений, начало которой определил Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 года «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году». Для подавляющего большинства субъектов РФ были установлены единые нормативы отчислений от федеральных налогов, создан Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, средства которого впервые стали распределяться на основе единой методики формализации критериев. Началось применение общепризнанных в международной теории и практике инструментов и принципов выравнивания бюджетной обеспеченности.

Региональным и местным органам власти было предоставлено право вводить дополнительные налоги для пополнения своих бюджетов. Такое, с первого взгляда демократическое, право породило на практике волну дискриминации налогоплательщиков со стороны региональных и местных властных структур, мешало свободному перемещению товаров по территории страны. За период 1992-1997 годов доля налогов в ВВП снизилась с 28,4 до 23,7%, в то время как доля доходов региональных бюджетов почти не изменилась (11,9 и 12,9%), а доля федерального бюджета резко сократилась (с 16,6 до 11,9%). В 1997 году перечень налогов «закрыли», только федеральный законодательный орган власти был вправе устанавливать налоги на территории РФ. Этот период можно назвать не более чем экспериментальным федерализмом.

К 1997 году стало ясно, что возможности его развития исчерпаны.

В 1997-1998 гг. обострился кризис межбюджетных отношений, регионы были недовольны проводимой политикой, появились попытки внедрения в сферу межбюджетных отношений одноканальной модели. Она предполагает, что регионы передают в центр фиксированную сумму платежей, а все то, что будет собрано на территории сверх этой суммы, остается в их распоряжении. Однако одноканальная модель могла привести к дезинтеграции сначала налогово-бюджетного, а затем и экономического пространства, ухудшить инвестиционный и предпринимательский климат и, как результат, усилить сепаратистские тенденции.

Встал вопрос о совершенствовании межбюджетных отношений в Российской Федерации, новом этапе их развития. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 1998 года принимается Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах, которая стала первой в российской практике официальной программой реформирования межбюджетных отношений.

Основные направления реформы заключались:

* в разграничении расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления различных уровней. Для этого предполагалось провести инвентаризацию расходных полномочий всех уровней власти, осуществить поэтапный переход к нормативной оценке бюджетных потребностей органов власти и управления каждого уровня, соответствующих их расходным полномочиям и ответственности;

* в разграничении доходных источников между уровнями бюджетной системы РФ. В этой части был четко обозначен перечень налогов и определены права различных органов власти по их введению. Предполагалось, что распределение поступлений от отдельных федеральных налогов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ будет производиться по единым базовым нормативам, закрепленным в федеральном законодательстве не менее чем на три года, такой же порядок устанавливался для местных бюджетов;

* в совершенствовании методики формирования фонда федеральной поддержки регионов на основе сопоставления среднедушевых налоговых доходов субъектов РФ, скорректированных с учетом объективно сложившегося уровня удорожания бюджетных расходов.

Многие положения Концепции нашли отражение в Налоговом и Бюджетном кодексах РФ. Период, в котором проходила реализация Концепции, по праву можно считать этапом построения федерализма.

В 2001 году одновременно с завершением реализации Концепции начался новый этап реформы межбюджетных отношений, направленный на повышение ответственности региональных и местных органов власти и управления за эффективное использование бюджетных ресурсов, обеспечение равного доступа граждан к бюджетным услугам и социальным гарантиям, повышение прозрачности финансовых потоков и снижение конфликтов вокруг распределения и использования бюджетных средств.

Базовым документом, определяющим начало нового этапа, следует назвать Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденную постановлением Правительства РФ от 15 августа 2002 года. Цель Программы заключалась в формировании и развитии системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов РФ и местного самоуправления проводить самостоятельную налоговую политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

Эта система призвана обеспечивать:

* экономическую эффективность - создание долгосрочных стимулов для органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат, содействовать росту доходов населения и экономическому развитию соответствующих территорий;

* бюджетную ответственность - управление общественными финансами от имени и в интересах населения при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий для предоставления бюджетных (общественных) услуг, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики, сбалансированности всех стадий бюджетного процесса, повышение законодательно установленной взаимной ответственности органов власти разных уровней при выработке и проведении бюджетной политики;

* социальную справедливость - выравнивание доступа граждан независимо от места их проживания к основным общественным услугам и социальным гарантиям;

* политическую консолидацию - достижение общественного согласия по вопросам распределения между властями разных уровней налогово-бюджетных полномочий, создание условий для эффективного выполнения органами власти субъектов РФ и местного самоуправления своих функций, содействие развитию гражданского общества;

* территориальную интеграцию - обеспечение единства налогово-бюджетной системы, предотвращение и смягчение диспропорций регионального развития, упрочение территориальной целостности страны.

Параллельно с федеративной реформой и реформой местного самоуправления в Российской Федерации в рамках предусмотренных основных мероприятий Программы проходит изменение бюджетного законодательства. Принятие изменений и дополнений в федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также в Бюджетный кодекс РФ позволило создать необходимую нормативную базу для коренного изменения межбюджетных отношений по всей вертикали бюджетной системы.

Примечательно, что впервые за весь период существования Российской Федерации было принято решение о законодательном определении на федеральном уровне общих для всей бюджетной системы принципов и механизмов организации межбюджетных отношений, в том числе на уровне субъектов РФ и муниципальных образований различных типов.

Так, Бюджетным кодексом РФ закрепляются:

Перечни налоговых доходов для всех видов бюджетов;

Расходные обязательства всех уровней государственной власти и местного самоуправления;

Формы и условия предоставления межбюджетных трансфертов, направляемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов.

Большое внимание в настоящее время уделяется системе межбюджетных трансфертов, в основу построения которой положено образование различных фондов. При этом порядок образования и распределения средств фондов должен утверждаться законодательно на долговременной основе, что позволит создать четкие «правила игры» для всех участников межбюджетных отношений.

2.2 Формы организации межбюджетных отношений в РФ

Организация межбюджетных отношений строится на основе распределения всех доходов на собственные и регулирующие и путем предоставления различных форм финансовой помощи.

Финансовая помощь - это денежные средства, которые предоставлены из вышестоящих бюджетов в нижестоящие, во-первых, для покрытия недостатка собственных регулирующих доходов, и, во-вторых, для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности и уровня потребления государственных услуг.

Финансовая помощь может также предоставляться на финансирование отдельных целевых расходов. К таким расходам относится финансирование федеральных целевых программ, которые имеют совместные источники финансирования из разных бюджетов. Сюда же относятся капитальные расходы, и расходы, передаваемые из бюджетов других уровней. Финансовая помощь может быть предоставлена также на финансирование кассовых разрывов.

Основные виды финансовой помощи:

Дотации. Это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов при недостаточности собственных доходов. Эти средства выделяются в основном на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований.

Субвенции. Это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на безвозмездной и безвозвратной основе для осуществления целевых расходов.

Субсидии. Это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на безвозмездной и безвозвратной основе для финансирования целевых расходов на условиях долевого участия.

Целевые бюджетные кредиты. Это бюджетные средства, которые предоставляются другим бюджетам для передачи их юридическим лицам на возвратной возмездной основе для покрытия целевых расходов, предусмотренных программами кредитования.

Бюджетные ссуды. Это бюджетные средства, которые предоставляются другим бюджетам на возвратной и безвозмездной или возмездной основе для покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов.

Начиная с 2003 года финансовая помощь стала предоставляться только из специальных фондов. Таких фондов в настоящее время четыре в федеральном бюджете:

1. Фонд финансовой поддержки субъектов РФ. Из него предоставляются дотации в региональные бюджеты на покрытие недостатка в доходах, а также из него выплачиваются субвенции и субсидии отдельным видам региональных бюджетов для финансирования мероприятий, предусмотренных федеральным законодательством и федеральным бюджетом.

2. Фонд регионального развития. Из этого фонда выплачиваются субвенции и субсидии для финансирования капитальных расходов региональных бюджетов, уставленных федеральными целевыми программами. А также в этом фонде предусмотрены субвенции и субсидии по целевым программам субъектов РФ при недостатке у них собственных средств.

3. Фонд компенсаций. Из него выдаются также субвенции и субсидии для обеспечения гарантий, установленных гражданам РФ в федеральных законах о государственных пособиях на детей, о ветеранах и др.

4. Фонд развития региональных финансов. Он создан для финансирования отдельных субъектов РФ, которые наиболее эффективно проводят экономическую реформу и реформу бюджетной системы. Источником этого фонда являются средства, которые выделяются международным банком реконструкции и развития. Средства распределяются на конкурсной основе среди субъектов РФ. Как правило, это ежегодно не более 5-8 субъектов РФ. www.studyspace.ru

3. Особенности межбюджетных отношений в Пермском крае

В период кризисных изменений наиболее актуальными становятся вопросы финансового характера, тем более столь масштабные и социально значимые как тренды развития межбюджетных отношений. Для Пермского края значимость этого вопроса усиливается тем, что 1 декабря 2005 года в соответствии с результатами референдума произошло объединение Пермской области и Коми - Пермяцкого автономного округа в новую структурную единицу - Пермский край, что, безусловно, внесло свои изменения в структуру бюджетных отношений и систему соподчинений на региональном уровне. Продолжение государственного процесса - экспериментального изменения бюджетного законодательства привело к качественным изменениям на федеральном законодательном уровне, что практически выразилось в закреплении за регионами политики повышения конкурентоспособности с учётом реализации социальной функции бюджетных отношений - поддержки менее эффективных муниципалитетов через выравнивание бюджетной обеспеченности.

Таким образом, изменение федерального законодательства, структуры региона и кризисные изменения мировой экономики делают разработку методов повышения эффективности межбюджетных отношений стратегической проблемой Пермского края.

Межбюджетные отношения - это взаимоотношения между Пермским краем и муниципальными образованиями по вопросам организации и осуществления бюджетного процесса в Пермском крае. Цель межбюджетных отношений - стимулирование муниципальных образований к развитию экономического и налогового потенциала территорий, их инвестиционной активности, выравнивание уровней развития территорий, финансовое обеспечение возможности равного доступа к бюджетным услугам для всех жителей Пермского края.

По сути своей бюджетные отношения являются инструментарием финансовых отношений между территориальными единицами. Т. о., особенности бюджетных отношений чаще всего являются следствием из территориального устройства, социальной структуры и экономического уровня этих территориальных единиц, которые и формируют финансовую основу, по поводу которой возникают бюджетные отношения. Вследствие чего анализ бюджетных отношений и стратегии их развития должен проводиться на основе фактического материала о развитии региона.

Образование Пермского края 1 декабря 2005 года, несомненно, послужило важным сигналом грядущих перемен в федеративном устройстве всей страны. Одной из главных задач, которую необходимо решить в ходе укрупнения, является уход от дотационности путем создания экономически сильного, способного «прокормить» себя субъекта. Вместо одного региона-донора (Пермская область) и одного региона-реципиента (Коми-Пермяцкий автономный округ) - появился единый самодостаточный субъект Федерации.

Одно из конкурентных преимуществ Коми-Пермяцкого автономного округа - переработка леса, все усилия направляются на то, чтобы в округ пришел бизнес. Естественно, на повестке дня находятся вопросы создания в округе новых видов производства. В частности есть идея формирования в округе неких «точек роста», а также создания на его территории на определенное время особого экономического режима, способствующего росту здесь реального сектора экономики.

Разумеется, интеграционный процесс окажет воздействие и на областную экономику. Причем одновременно по двум направлениям. С одной стороны наличие в краевом бюджете нового и крупного реципиента со значительным количеством проблем вызовет немалые дополнительные затраты. Однако здесь выручает то, что процент населения проблемной территории невелик и составляет всего 1/20 областного.

Ключевым вопросом в решении экономических задач является скорость процессов выравнивания уровней социально-экономического развития.

Создание Пермского края требует изменения принципов построения бюджета. Появилась первая особенность в формировании межбюджетных отношений. До 2008 года Коми-Пермяцкий автономный округ в полном объеме продолжал получать дотации из федерального бюджета в размере 1 млрд. рублей. Начиная с 2009 года в межбюджетных отношениях с Российской Федерацией бюджет Пермского края учитывается как бюджет единой территории.

Подобные документы

Понятие, принципы и экономическая сущность понятия Бюджетный федерализм. Различия и сходства моделей бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм в Российской Федерации. Американская модель бюджетного федерализма. Элементы бюджетного федерализма в ФРГ.

курсовая работа , добавлен 15.12.2008


Российский бюджетный федерализм, этапы его развития. Особенности социально-экономического характера модели российского бюджетно-налогового федерализма. Новые подходы к развитию бюджетного федерализма в целом и межбюджетных отношений как их составляющей.

реферат , добавлен 28.09.2011


Понятие и экономическая сущность бюджетного федерализма, его принципы. Достоинства и недостатки бюджетного федерализма. Актуальные проблемы бюджетного федерализма в России в настоящее время. Расчет месячного фонда заработной платы администрации города.

курсовая работа , добавлен 15.04.2012


Понятие, концепция и принципы бюджетного федерализма в РФ, анализ его мировых моделей. Характеристика бюджетной системы РФ, тенденции развития финансовых отношений, доходных полномочий. Проблемы бюджетного федерализма и перспективы его развития.

курсовая работа , добавлен 25.04.2014


Бюджетная система России. Взаимодействия между центром и регионами. Конституционные основы формирования эффективной модели бюджетного федерализма. Сущность, принципы и перспективы совершенствования бюджетного федерализма. Межбюджетные отношения.

контрольная работа , добавлен 18.10.2008


Понятие финансово-бюджетного федерализма, его принципы и модели. Развитие и основные задачи бюджетного федерализма в России. Проблема финансовой самодостаточности. Разграничение расходных полномочий бюджетов всех уровней и их доходных источников.

курсовая работа , добавлен 24.12.2011


Понятие финансово-бюджетного федерализма, его базовые принципы и основные модели. Особенности формирования и исполнения доходной и расходной частей консолидированного бюджета Российской Федерации. Проблемы и перспективы развития бюджетного федерализма.

курсовая работа , добавлен 21.10.2015


Федеральное устройство государства как основа бюджетного федерализма. Разграничение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы. Основы межбюджетных отношений. Совершенствование системы межбюджетных отношений. Механизм бюджетного выравнивания.

дипломная работа , добавлен 13.01.2011


Изучение сущности бюджетного федерализма. Основные направления развития бюджетного устройства в РФ - основанной на правовых нормах организации системы взаимосвязей не только между звеньями бюджетной системы, но и между участниками бюджетного процесса.

контрольная работа , добавлен 25.06.2010


Современное состояние территориальных бюджетов России и их место в финансовой системе государства. История развития бюджетного федерализма в стране. Упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ. Проблемы разграничения расходных и доходных полномочий.

Вар.1

В настоящее время большое значение приобрели вопросы, связанные с в контексте взаимоотношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

В экономической и юридической литературе существует множество определений бюджетного федерализма , но единого понимания термина «бюджетный федерализм» в российской финансово-правовой науке до настоящего момента не выработано.

Наиболее ясное, лаконичное и одновременно емкое по содержанию следующее определение: «Бюджетный федерализм — это форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию межбюджетных отношений».

Основными принципами бюджетного федерализма являются:

— единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

— высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственность органов власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциала соответствующих территорий при наделении властных структур необходимой для этого налоговой инициативой;

— активное участие членов федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Эффективная модель системы межбюджетных отношений в общем, как и бюджетный федерализм в частности, основывается на балансе интересов Федерации и ее субъектов, представляет главным образом продукт синтеза финансово-экономических интересов государства, населения и предпринимательства.

Необходимо помнить, что экономическое развитие государства — это развитие региональных экономик, поэтому проблема самодостаточности экономического и налогового потенциала регионов является главной.

На решение данной проблемы должны быть ориентировано установление эффективных межбюджетных отношений и бюджетного федерализма .

Вар.2

• унитарное,
• федеративное,
• конфедерация.

• сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;

Вар.3

Бюджетный федерализм - это способ построения бюджетных отношений между уровнями бюджетной системы (федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и бюджеты муниципальных образований), обеспечивающий ведущую роль федерального бюджета при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов.

Российский бюджетный федерализм можно отнести к кооперативной модели с элементами децентрализованной модели бюджетного федерализма.

Суть российской модели бюджетного федерализма состоит в том, что она предполагает партнерские отношения между федеральным центром и субъектами Федерации по бюджетно-налоговым вопросам наряду с тем, что федеральное законодательство имеет приоритет над законодательством членов Федерации, так как оно отражает их общие интересы, прежде всего заинтересованность в обеспечении целостности и единства федеративного государства.

Российская Федерация входит в число асимметричных федераций. Принцип равенства прав субъектов Российской Федерации, зафиксированный в Конституции Российской Федерации (ст. 5, п. 4), не исключает различия в степени соответствия этих прав реально сложившимся историческим, социально-экономическим и политическим условиям функционирования субъектов Российской Федерации. Это предопределяет объективное требование о необходимости учета их в межбюджетных отношениях. Однако при всех различиях в межбюджетных отношениях, складывающихся между отдельными субъектами РФ с федеральным центром, они не должны противоречить интересам других субъектов Российской Федерации и Российской Федерации в целом, интересам населения, проживающего в Российской Федерации. Поэтому асимметричность Федерации не означает отклонения от принципов федерализма. В связи с тем, что в Конституции Российской Федерации предусмотрено большое число предметов совместного ведения (их 40 согласно ст. 72), правовое регулирование по ним, включая и распределение бюджетных ресурсов, может осуществляться на договорной основе через федеральные законы.

Принципы бюджетного федерализма. Сущность бюджетного федерализма выражается через его основные принципы. К основным принципам бюджетного федерализма относятся:

Единство общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов Федерации и входящих в них муниципальных образований, как основы сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

Сочетание централизма и демократизма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении доходов в процессе бюджетного регулирования между уровнями бюджетной системы;

Высокая степень самостоятельности органов власти каждого уровня при разработке бюджетов и их ответственности за сбалансированность своего бюджета, бюджетную обеспеченность на базе налогового потенциала соответствующей территории при предоставлении им необходимых прав в области налогообложения;

Активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Объективной основой сочетания интересов бюджетов бюджетной системыявляется то, что конечной целью деятельности органов власти любого уровня должны быть интересы населения.

Сочетание централизма и демократизмав условиях бюджетного федерализма означает, что наряду с тенденцией децентрализации бюджетной системы страны в связи с усилением демократических начал в ее организации и функционировании необходимо соблюдение приоритета федерального бюджета, выражающего общие интересы всех членов Федерации как единого государства. Централизация финансовых ресурсов в федеральном бюджете и ее усиление в условиях бюджетного федерализма целесообразна в отдельных случаях как временная мера, а не стратегическое направление развития экономических основ федеративных отношений, если способствует лучшему удовлетворению потребностей населения, не наносит ущерба интересам и задачам долговременного социально-экономического развития субъектов Федерации, если вызвана чрезвычайными обстоятельствами.

Высокая степень самостоятельности органов власти каждого уровня при разработке бюджетов и их ответственности за сбалансированность своего бюджета, бюджетную обеспеченность на базе налогового потенциала соответствующей территории при предоставлении им необходимых прав в области налогообложения предопределяет повышение их заинтересованности в экономическом развитии соответствующей территории, а следовательно, и в наращивании налогового потенциала, своевременном и полном сборе налогов, а также в эффективном использовании бюджетных средств.

Активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства в качестве принципа бюджетного федерализма подтверждает тот факт, что бюджетный федерализм не сводится только к межбюджетным отношениям, хотя последние в значительной степени характеризуют его особенности.

Вар.4

Бюджетный федерализм - система государственного финансирования общественно-значимых услуг в стране с многоуровневой бюджетной системой, основанная на децентрализации бюджетно-налоговых прав и полномочий между участниками.

Понятие бюджетного федерализма впервые ввели американские ученые, понимая под ним автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти и бюджетные взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах.

Существуют две основные модели бюджетного федерализма: децентрализованная и кооперативная.

Особенностями децентрализованной модели (Канада, США, Великобритания, Япония) являются следующие:

• региональные власти получают высокую степень финансовой самостоятел ьности;
• финансовым обеспечением независимости и самостоятельности является право регионов (штатов и т.п.) устанавливать собственные налоги или определять порядок налогообложения;
• четкое разделение и закрепление соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы. Как правило, налоговыми источниками центрального бюджета являются подоходные налоги физических и юридических лиц, таможенное налогообложение. Налоговыми источниками региональных и местных бюджетов выступают налоги на товары и услуги, имущество, земельные участки (второстепенные налоги);
• центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и безразлично относится к проблеме горизонтальных дисбалансов;
• система бюджетного выравнивания развита слабо. Как правило, федеральные средства предоставляются в виде целевых перечислений на финансирование конкретных программ;
• центральное правительство снимает с себя ответственность по долгам региональных правительств и не отвечает за дефицит их бюджетов. Региональные правительства самостоятельно изыскивают средства для погашения дефицита бюджета.

Кооперативная модель бюджетного федерализма получила в настоящее время более широкое распространение в мировой практике. Она существует в большинстве европейских стран и характеризуется следующими основными чертами:

• широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода;
• наличием собственных и регулирующих налогов и доходов для каждого уровня бюджетной системы;
• введением местных ставок к федеральным и территориальным налогам;
• повышенной ответственностью центра за состояние региональных финансов (дефицит бюджета, наличие долга);
• ограничение самостоятельности региональных властей в вопросах внешних заимствований. Как правило, внешними заимствованиями могут заниматься только органы федеральной власти, тогда как региональные власти - внутренними заимствованиями;
• наличие развитого механизма перераспределения денежных средств между уровнями бюджетной системы через субсидии, дотации, субвенции и т.п.

Кооперативная модель, как правило, используется там, где существуют весьма значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности разных регионов. Поэтому именно для кооперативной модели большое значение приобретает вертикальное выравнивание за счет дотаций, субсидий, субвенций. Широко используется при этом деление всех доходов на собственные и регулирующие.

Модели бюджетного федерализма

Принципы и содержание бюджетного федерализма

Термин «федерализм» происходит от лат. foederatio - договор или союз. Основополагающей концепцией считается концепция федерализма, предложенная американскими федералистами А. Гамельтоном, Д. Джеем и Д.Мэдисоном, которые довели принципы разделения властей до вертикали взаимоотношения составных частей союзного государства, а также до учета гражданских прав и индивидов, закрепляя таким образом принадлежность каждого гражданина местному сообществу и государству.

Существует три основных типа государственного устройства:

• унитарное,
• федеративное,
• конфедерация.

Федерация - это форма государственного устройства сложных по составу крупных стран; власть и властные отношения в федеративном государстве строятся на разграничении полномочий при сохранении целостности государства; уровни власти и ее функционирование по вертикали определяются эффективностью самой власти с точки зрения отражения и удовлетворения интересов конкретных сообществ граждан.

Бюджетный федерализм как правовая категория - это совокупность законодательно установленных механизмов организации бюджетных и налоговых потоков в федеративном государстве по уровням его территориальной иерархии. Движение бюджетных и налоговых потоков напрямую связано с моделью государственного устройства.

Бюджетный федерализм как экономическая категория - это распределение между центром и регионами (центральными и территориальными структурами власти) финансовых ресурсов, налоговых полномочий и политической ответственности в отношении бюджетной политики.

В экономической литературе можно выделить два подхода, определяющих суть бюджетного федерализма.

1. Сущность бюджетного федерализма состоит в нормативно-законодательном урегулировании бюджетных правил и обязательств между органами власти разных уровней, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, в том числе методов перераспределения бюджетных средств.

2. Сущность бюджетного федерализма выражается во взаимоотношениях, существующих между государством с одной стороны и юридическими и физическими лицами с другой. Эти отношения возникают в процессе распределения централизованного фонда денежных средств.

Базовыми принципами бюджетного федерализма являются:

• единство общегосударственных и региональных, а также местных интересов;
• сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;
• высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за его сбалансированность;
• активное участие регионов в формировании и реализации бюджетной и налоговой политики государства.

Как показывает организация федеративных бюджетных систем, любая модель бюджетного федерализма опирается на три следующих важных условия:

• четкое разделение полномочий между всеми уровнями власти в зависимости от расходов;
• присвоение разным уровням власти надлежащих полномочий в целях реализации этих полномочий фискальными ресурсами;
• смягчение горизонтального и вертикального дисбаланса посредством системы бюджетных трансфертов, субсидий и субвенций в целях обеспечения определенного стандарта государственного обслуживания на всей территории страны.

Бюджетный федерализм выполняет ряд функций: бюджетообразующую, регионоукрепляющую, воспроизводственную, финансово-распределительную, социальную, стимулирующую, консолидирующую:

• бюджетообразующая функция заключается в правовом закреплении источников доходов бюджетов всех уровней и перераспределении доходов между уровнями бюджетов с учетом ресурсного потенциала территорий, а также ранее полученных средств поддержки;
• регионоукрепляющая функция предполагает горизонтальное и вертикальное выравнивание дисбаланса в регионах с помощью системы бюджетных трансфертов, государственного обслуживания на всей территории страны;
• воспроизводственная функция гарантирует обеспечение определенного уровня предоставления услуг государства во всех частях федерации независимо от различий потенциалов регионов;
• финансово-распределительная функция - обеспечивает движение от одного звена государственной бюджетной системы к другому государственных фондов денежных средств в соответствии с законодательством и основополагающими принципами федерализма;
• социальная функция предполагает участие всех уровней власти в покрытии социальных расходов, выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места жительства, к основным общественным услугам и социальным гарантиям;
• стимулирующая функция заключается в разграничении расходных полномочий и соответствующих им доходных источников между уровнями бюджетной системы при стабильном налоговом и бюджетном законодательстве.

Мировой опыт демонстрирует отсутствие идеальной модели бюджетного федерализма. Существуют различные классификации моделей бюджетного федерализма.

«Модель фискального федерализма» предполагает реализацию принципа распределения финансовых полномочий между центром и субъектами, основанного на главенстве федерации (Германия, Швейцария, Австрия).

«Модель бюджетно-налогового федерализма» акцентирует ориентиры бюджетной политики на территориальное развитие, самообеспечение территории, их экономическую самодостаточность (США, Канада).

«Модель конкурентного федерализма» предполагает, что его участники рассматриваются не как партеры, а как конкурентные игроки во взаимоотношениях центра и регионов, центрального правительства и региональных правительств, региональной власти, юридических и физических лиц, действующих на территории.

По степени централизации или децентрализации государственной власти и управления различают централизованную, децентрализованную, комбинированную модели (рис.5.1).

Для централизованной модели характерно разграничение полномочий и ответственности между уровнями власти без соответствующего наделения каждого уровня собственными доходными источниками.

Децентрализованной модели бюджетного федерализма присущи следующие особенности: высокая степень финансовой самостоятельности региональных и местных бюджетов; сведение к минимуму финансовой помощи из федерального бюджета.

Комбинированная модель стремится к сочетанию обозначенных признаков и критериев.

В России реализована комбинированная или смешанная модель бюджетного федерализма.

В соответствии с Конституцией федеративное устройство России предполагает реализацию принципов финансово-бюджетного федерализма.

Финансово-бюджетный федерализм - это разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов, в частности в бюджетной сфере.

Финансово-бюджетный федерализм базируется на следующих основных принципах:

1. законодательное разграничение полномочий по расходам между органами власти всех уровней управления;
2. обеспечение соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;
3. обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех уровней системы;
4. наличие единых для каждого звена бюджетной системы формализованных прозрачных и всем понятных методов регулирования бюджетов;
5. самостоятельность и равноправие каждого бюджета, входящего в бюджетную систему;
6. распределение финансовой помощи основано на сопоставлении нормативных расходов и налогового потенциала регионов;
7. отделение текущей финансовой помощи от инвестиционной, значительная часть финансовой помощи имеет целевой характер.

Финансово-бюджетный федерализм реализуется главным образом в ходе бюджетного процесса при мобилизации бюджетных доходов и расходовании бюджетных средств.

Согласно основам экономической науки эффективная модель бюджетного федерализма, обеспечивающая устойчивый экономический рост, должна удовлетворять следующим требованиям:

1. федеральный центр должен иметь эффективные полномочия по обеспечению единого правового пространства;
2. должно обеспечиваться четкое разграничение полномочий между различными уровнями власти и органами местного самоуправления;
3. региональные власти должны обладать в пределах своих территориальных полномочий достаточной степенью автономии для проведения независимой финансово-экономической политики;
4. все вышеназванные условия должны быть стабильными и не являться предметом торга.

ЭКОНОМИКА

ББК 65.261.31

Р. К. Арыкбаев, Р. А. Набиев Астраханский государственный технический университет

БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ

Форма государственного устройства той или иной страны накладывает отпечаток на структуру бюджетной системы. В странах федеративного типа существуют три уровня государственной власти - федеральный, региональный и местный, которые наделяются самостоятельностью в пределах закрепленных за ними полномочий. Поскольку реализация этих полномочий предполагает осуществление расходов, каждый уровень власти имеет собственный бюджет. Отношения органов государственной власти разного уровня, касающиеся распределения доходов и финансируемых за их счет расходов, формируют систему бюджетного федерализма.

Таким образом, бюджетный федерализм - это система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Он является сложным механизмом регулирования федеративных отношений.

Основными принципами бюджетного федерализма являются:

Единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

Сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;

Высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственность органов власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциала соответствующих территорий при наделении властных структур необходимой для этого налоговой инициативой;

Активное участие членов федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Иными словами, бюджетный федерализм должен заключаться в распределении и перераспределении расходов и доходов на основе сочетания централизма и децентрализации.

Это предполагает самостоятельность региональных и местных бюджетов и одновременно сохранение за федеральным центром доминирующего положения в решении ключевых вопросов финансового обеспечения деятельности государства.

Бюджетный федерализм может эффективно работать только при четком законодательном распределении бюджетных полномочий, которое должно строиться:

1) на разграничении доходных (налоговых) полномочий;

2) разграничении расходных полномочий;

3) выравнивании бюджетов .

В идеальном случае модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному за данным уровнем государственной власти.

Однако это возможно только теоретически, а на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями существует разрыв. В результате возникает «вертикальный дисбаланс» или «вертикальный финансовый разрыв». Существует также и «горизонтальный финансовый дисбаланс», который заключается в неравномерном распределении доходной базы по регионам.

Вследствие этого бюджетный федерализм и предполагает вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетных систем.

Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в целом достаточен для осуществления их функций, т. е. существует равенство расходных и доходных полномочий. Важным моментом для вертикального выравнивания является четкое разграничение обязанностей между всеми уровнями власти и наделение их доходами, достаточными для выполнения этих обязанностей.

Горизонтальная сбалансированность заключается в соответствии доходов расходам бюджетов разных уровней.

Наиболее сложной задачей является обеспечение вертикального выравнивания. Сложность заключается в том, что даже в случае равенства совокупных доходов и расходов бюджетов разных уровней имеются существенные различия в бюджетном положении отдельных территорий и регионов, обусловленные различиями в уровне экономического развития территории, численностью и плотностью населения, природно-климатическими особенностями и др.

Вертикальное выравнивание происходит за счет дотаций, субсидий, субвенций, бюджетной ссуды, бюджетного кредита.

Выравнивание может осуществляться также за счет предоставления отдельным регионам особого экономического режима. В мировой практике существуют три основных подхода федерального центра к требованиям регионов о предоставлении особого экономического режима.

Первый - индивидуально-договорный подход, когда центр договаривается с каждым регионом в отдельности о распределении налоговых поступлений или других условиях. Этот подход распространен в некоторых странах, например в Китае.

Второй - создание специальных бюджетных режимов, в рамках которых отдельным регионам предоставляются особые права в вопросах налогов и расходов.

Третий - применение нормативно-расчетной формулы субсидий с целью частичного выравнивания бюджетных условий регионов. Его использует большинство стран для решения проблем вертикального и горизонтального выравнивания между регионами.

Существуют две основные модели бюджетного федерализма: децентрализованная и кооперативная.

Особенностями децентрализованной модели (Канада, США, Великобритания, Япония) являются следующие:

1) региональные власти получают высокую степень финансовой самостоятельности;

2) финансовым обеспечением независимости и самостоятельности является право регионов (штатов и т. п.) устанавливать собственные налоги или определять порядок налогообложения;

3) четкое разделение и закрепление соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы. Как правило, налоговыми источниками центрального бюджета являются подоходные налоги физических и юридических лиц, таможенное налогообложение. Налоговыми источниками региональных и местных бюджетов выступают налоги на товары и услуги, имущество, земельные участки (второстепенные налоги);

4) центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и безразлично относится к проблеме горизонтальных дисбалансов;

5) система бюджетного выравнивания развита слабо. Как правило, федеральные средства предоставляются в виде целевых перечислений на финансирование конкретных программ;

6) центральное правительство снимает с себя ответственность по долгам региональных правительств и не отвечает за дефицит их бюджетов. Региональные правительства самостоятельно изыскивают средства для погашения дефицита бюджета.

Кооперативная модель бюджетного федерализма получила в настоящее время более широкое распространение в мировой практике. Она существует в большинстве европейских стран и характеризуется следующими основными чертами:

1) широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода;

2) наличием собственных и регулирующих налогов и доходов для каждого уровня бюджетной системы;

3) введением местных ставок к федеральным и территориальным налогам;

4) повышенной ответственностью центра за состояние региональных финансов (дефицит бюджета, наличие долга);

5) ограничение самостоятельности региональных властей в вопросах внешних заимствований. Как правило, внешними заимствованиями могут заниматься только органы федеральной власти, тогда как региональные власти - внутренними заимствованиями;

6) наличие развитого механизма перераспределения денежных средств между уровнями бюджетной системы через субсидии, дотации, субвенции и т. п.

Кооперативная модель, как правило, используется там, где существуют весьма значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности разных регионов. Поэтому именно для кооперативной модели большое значение приобретает вертикальное выравнивание за счет дотаций, субсидий, субвенций. Широко используется при этом деление всех доходов на собственные и регулирующие.

Собственные доходы - это налоги или доходы, закрепленные за соответствующим бюджетом полностью или частично (в определенной доле или по разделенной налоговой ставке) на постоянной (долговременной, без указания срока) основе в соответствии с действующим законодательством. При этом необходимо иметь в виду, что финансовая помощь не является собственным доходом соответствующего бюджета.

Регулирующие доходы - это доходы или налоги, по которым законодательными (представительными) органами власти вышестоящего территориального уровня при утверждении бюджета на очередной финансовый год устанавливаются на временной (не менее чем на год) и долговременной основе, с указанием срока (не менее трех лет), нормативы отчислений (в %) в бюджеты нижестоящего уровня.

Таким образом, в основе бюджетного федерализма лежит следующий принцип: федеральные органы власти формируют и исполняют федеральный бюджет, за счет которого обеспечивается финансирование общегосударственных программ; при этом каждый регион (субъект федерации) также формирует собственный бюджет, который используется для финансового обеспечения программ в пределах данного региона.

Разработку проекта бюджета осуществляют органы исполнительной власти соответствующего уровня, после чего он утверждается соответственно парламентом страны или законодательным органом субъекта федерации. Хотя бюджеты различного уровня самостоятельны, они не изолированы друг от друга. Между ними существуют финансовые потоки - межбюджетные трансферты, целью которых является выравнивание доходов бюджетов в различных регионах страны, компенсация дополнительных расходов, связанных с принятием решений на вышестоящем уровне и др.

Межбюджетные отношения в РФ - это отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по поводу:

1) разграничения видов расходов и доходов полностью или частично на постоянной основе между уровнями бюджетной системы;

2) распределения между бюджетами разных уровней регулирующих налогов по временным нормативам, утверждаемым на каждый год;

3) перераспределения средств из бюджетов одного уровня в другой, а также между бюджетами того же уровня в разных формах .

Цель межбюджетных отношений - создание исходных условий для сбалансированности бюджетов на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении минимальных государственных социальных стандартов на всей территории страны исходя из имеющегося на соответствующих территориях налогового потенциала.

Межбюджетные отношения основываются на принципах:

Распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

Разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;

Равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

Выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

Равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Система межбюджетных отношений отражает баланс властных полномочий, сложившийся между федеральными и региональными органами власти. Если федерация является централи-

зованной, роль федерального бюджета в ней велика и с его помощью могут финансироваться не только общегосударственные, но и региональные программы. Напротив, если баланс складывается в пользу региональных властей, растет значимость субфедеральных бюджетов. Это может иметь как положительные, так и отрицательные последствия. Например, перенесение расходов на нижестоящий уровень позволяет более гибко учесть особенности социальноэкономической ситуации в том или ином регионе. Однако оно может привести к несоответствию доходных и расходных полномочий субъектов федерации, усилению дифференциации уровня их развития.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 1. Финансовая политика России. - М.: Финансы и статистика. 2006. - 282 с.

Статья поступила в редакцию 27.12.2006

BUDGETARY FEDERALISM AND INTERBUDGETARY RELATIONS

R. K. Arykbaev, R. A. Nabiev

The essence of budgetary federalism is considered in the paper. Various approaches to levelling of budgetary systems are shown. The decentralized and cooperative models of budgetary federalism are also considered there. The contents of interbudgetary relations in the Russian Federation is determined.